| 国际农产品贸易中的SPS 措施 |
| 【 整理发布：王力野生灵芝网 】 【 发布日期：7/6/2011 】 浏览次数:1638 |
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我国已是WTO 成员。根据我国的入世承诺,我国采取的动植物检疫及检疫处理措施应符合《实施卫生与植物卫生措施协定》(SPS 协定) 的要求。2002 年,我国向世贸组织通报了140 项入世前的SPS 措施和15 项入世后的SPS 措施;2003 年通报了24 项SPS措施。这些措施为我国农产品顺利进入国际市场、延缓外国农产品对我国的冲击起了很好的作用。与此同时,我国农产品出口不断受到他国各种非关税技术性贸易措施特别是SPS 措施的限制,出口水果、蔬菜、畜禽产品经常因病虫害问题、农残问题而被退货、销毁甚至全面禁止出口。本文旨在SPS 协定框架下,分析各类SPS 措施的特点和表现形式,为检验检疫及国际农产品贸易工作者提供参考。
1 SPS 措施的定义
SPS 措施是SPS 协定中卫生与植物卫生措施的简称。SPS 协定将SPS 措施限定为4种情况: ①保护人类或动物的生命或健康免受由食品添加剂、污染物、毒素或致病有机体所产生的风险; ②保护人类的生命免受动植物携带的疫病的侵害; ③保护动物或植物的生命免受害虫、疾病或致病有机体传入的侵害; ④保护一个国家免受有害生物的传入、定居或传播所引起的危害。
SPS 措施可以采取多种形式,例如强制执行特殊的产品及加工标准、要求产品来自非疫区、检疫规程、认证或检验程度、抽样及检测要求、与卫生有关的标签措施、确定可允许的最大农残限量水平、对食品中某种单独的添加剂的使用规定等[1 ] 。
2 SPS 协定与TBT协定的联系及区别[ 1]
在1973～1979 年的东京回合谈判中签署了东京回合守则,其中包括技术性贸易壁垒(TBT) ,又称为标准守则。由于认识到SPS措施对贸易能产生极大的限制作用, 在1986～1994年的乌拉圭回合谈判中开始将SPS 列为谈判议题,SPS 从TBT中分离出来成为一个新的协定。SPS 协定和TBT 协定明确界定了各自的适用范围。SPS 协定第1 条第4 款规定:“对不在本协定范围的措施,本协定的任何规定不得影响各成员在《技术性贸易壁垒协定》项下的权利”。TBT 协定第1 条第5 款规定:“本协定之规定不适用于《实施卫生与植物卫生措施协定》附件1 所定义的动植物卫生措施”。
典型的SPS 措施涉及: ①食品或饮料中的添加剂; ②食品或饮料中的污染物; ③食品或饮料中的毒素物质; ④食品或饮料中的兽药或农药残留; ⑤食品、动物和植物健康认证; ⑥涉及食品安全的加工方法; ⑦直接与食品安全相关的加工方法; ⑧植物/ 动物检疫,宣布非疫区; ⑨防止病虫害传入; ⑩其他进口要求(如进口用于动物运输的草垫) 等。典型的TBT 措施涉及: ①食品、饮料和药品的标签; ②新鲜食品的质量要求; ③新鲜食品的包装要求; ④危险化学品和毒素物质的包装和标签要求; ⑤有关电子设备的法规;⑥有关无绳电话、无线电设备等的法规; ⑦纺织品和服装标签; ⑧汽车及其零部件检验;⑨有关船舶和船舶设备的法规; ⑩有关玩具安全的法规等。
判定一项措施是适用于SPS 协定还是TBT协定主要根据它的目的和理由来确定。一项内容如果它们的具体要求不同,可能会导致适用协定的不同。例如,香烟上要求加贴标签“抽烟能严重地危害你的健康”,尽管标签的目的是保护人类健康,但该措施不是关于食品的措施,因此该措施属于TBT 协定。又如,肥料中关于食品和动物饲料中允许的肥料残留属SPS 措施,关于肥料药效的规定和关于保护农药使用者避免药害的有关规定属TBT 措施; 食品标签中关于食品安全、健康警告、使用和剂量的法规属于SPS 措施,关于标签位置、字体、营养成分和品质的规定属于TBT措施;粮食运输集装箱中关于为防止病虫害传播和扩散制定的熏蒸、除害措施属于SPS 措施,关于集装箱大小、构造/结构和安全装卸的规定属于TBT措施等。
3 国际农产品贸易中的SPS 措施
由于世界各国的科技、经济等发展程度不一,对绝大多数发展中国家来说,经济和技术落后的现实在短时间内是无法改变的。正是由于存在这种差距,许多发达国家利用自身的科技、人才等优势,利用SPS 协定中的有关条款,采取对自己有利的SPS 措施,纷纷为自己的农产品出口打开出路,为农产品进口建筑起保护的栅栏。发达国家间的贸易摩擦已由关税争端转向了技术性贸易措施的争端。以下是当前国际农产品贸易中常采用的SPS 措施。
3.1 利用风险分析,在程序上延长农产品准入的时间
以韩国为例[2 ] ,按照韩国国立植物检疫所规定,向韩国出口的水果等农产品,其认证至少要经过4 道手续。首先,出口国检疫部门向韩国国立植物检疫所提交出口产品的《病虫害发生总目录》,主要包括病虫害的种类、发生地区、无害地区、防治方法等,第2步,韩国植物检疫所根据出口国提交的《病虫害发生总目录》,确定哪些病虫害是韩国没有的,哪些是韩国有但仍不可以进入的,出口国对这些病虫害是否具备有效的杀灭方法;第3 步,派专家到出口国实地考察病虫害的种类、分布及防治情况,如发现《病虫害发生总目录》未记载的病虫害,出口国要提供灭杀方法;第4 步,当韩国确认出口国已具备有效的灭杀方法、不会对韩国构成危害后,双方可以签署检疫约定。只有双方签署检疫约定后,出口国才能按正常贸易方式向韩国出口产品,但每次通关仍需进行检疫和卫生检查。而双方签订检疫约定的过程,一般需要4～5年,甚至更长时间。
澳大利亚的风险分析管理包括启动、风险分析和决策3 方面的内容,按照澳大利亚IRA 管理程序限定的期限,完成一项常规的IRA 工作一般至少需要435 天的时间[3 ] 。
3.2 以开展风险分析为借口,不断地要求提供补充材料,变相延长解禁的时间甚至停止进口菲律宾想向澳大利亚出口水果,澳方说要进行风险分析。菲方向澳方提供了一系列的信息,如气候、储藏条件、有害生物的发生分布情况等。过了1 年多时间,澳方向菲方说,提供的信息不够,要求菲方提供更多的信息。菲方根据澳方的要求又提供了信息。但此后,澳方说光做理论风险分析不够,还需要到菲律宾进行实地考察。但当时不是热带水果的生产季节,等到第2 年考察结束,澳方又提出要修改风险分析报告。就这样,澳大利亚利用做风险分析,持续8 年一直没进口菲律宾的水果。
此类例子还有,如欧盟就进口美国牛肉中所含激素问题与美国争论了15 年才结束;美国希望将华盛顿州的苹果出口日本,而日本用了5 年时间评估其携带有害生物的风险性,至今未进口一个美国苹果等。
3.3 利用SPS 灰色区域,在没有科学依据的情况下采取紧急措施
1998 年,美国借口光肩星天牛是随着中国输美木质包装侵入其国内,在科学证据不充分的情况下,援引SPS 协定第5 条第7 款,对中国输美木质包装采取了紧急措施。我国每年输美的货物达100 万批以上,其中1/ 3～1/ 2 的货物涉及木质包装,这项措施使我国产品的出口成本上升了30 %左右。而且,目前加拿大、英国、巴西、澳大利亚、新西兰及欧盟等国紧随其后也采取了类似措施。
3.4 强化对动植物病虫害的检疫,发现问题立即采取限制进口的措施
2003 年12 月19 日,美国方面借口在鸭梨中发现新种黑斑病,全面封杀中国鸭梨,不仅停了河北鸭梨的进口,也停了山东鸭梨的进口。随后,加拿大也停止进口河北鸭梨。这一事件,对河北鸭梨出口乃至中国鸭梨和水果的出口都是一个沉重的打击。
3.5 提出名目繁多的检验检疫项目
许多发达国家为保护本国市场,制定了繁多而又严格的技术标准和技术法规。例如日本厚生省规定食品中不得含有毒有害物质,严格控制食品中的农药残留量。1968 年日本制定了第一批农药残留限量(MRL) ,那时仅对5 种农药设定了最高残留限量。1978年增添了26 种,1997 年对161 种农药设定了8000 个最高残留量,到2000 年对200 种农药制定了近9000 个最高残留量。欧盟目前拥有的技术标准有10 多万个[4 ] 。这些法规和标准对农产品中农药残留污染、重金属含量、抗生素残留,化肥使用、微生物污染、动物饲料及添加剂等均做出了严格的规定,令他国农产品出口防不胜防。
3.6 制定苛刻的检验检疫标准
从1993 年起,澳大利亚国家食品局将进口花生中重金属镉的最高限量从原来的0.1×10 - 6修改为0.05 ×10 - 6 ,这一苛刻要求几乎无法达到。
2000 年2 月23 日,美国环保署发布公告,对磷化锌等化合物的残留限量做出规定,对于因使用磷化锌作灭鼠药而残留在紫花苜蓿及其干草上的磷化物的最高限量规定为1 ×10 - 6 。2000 年4 月14 日,欧盟发布通告,修改一些农产品中的农残限量,修改后的内容见表。类似的标准还很多,而且今后会更多。
3.7 以保护人类健康为冠冕堂皇的理由
自9•11 恐怖袭击之后,美国于2002 年6月以应对生物恐怖袭击为由,发布了《公共健康安全与生物恐怖预备应对法》,并于2003年12 月正式实施。该法有4 个条款涉及食品、饲料企业,主要是: ①美国本土和对美国出口的外国食品、饲料生产、加工、包装、仓储企业必须在2003 年12 月12 日前向美国食品药物管理局(FDA) 注册; ②食品、饲料企业建立保持能够确定食品来源和去向的记录,以便FDA 能够追查出对人类或者动物健康造成严重不利影响或者死亡威胁的来源; ③进口商必须在食品、饲料运抵美国口岸前5 天至8小时向FDA 发出通报,通报的内容包括货物描述、加工厂及FDA 注册编号、货主或发货人、进口商、种植或养殖者(如果知道的话) 、承运人、产地、启运地、预期入境的美国口岸和日期等信息; ④如果可靠的证据或资料证明某批货物有可能对人类或者动物健康造成严重不利或死亡威胁时,FDA 有权下令扣留该批货物。美国FDA 制定的注册法规确定注册品种有63 大类,需要注册的企业类别有10 种,而且注册信息如有任何变动,企业必须及时向FDA 办理变更手续,否则FDA 将视为有欺诈行为而限制企业的产品进入美国。就这样,美国以应对生物恐怖袭击为由使进入美国的食品、饲料又多了一道门槛[5 ] 。
3.8 以保护生物多样性为借口
澳大利亚是世界主要农产品生产国,也是与其他大陆隔绝的海岛型国家,由于隔绝的环境和缺少外来病虫害的冲击,澳大利亚的植物种群对外来病虫害缺乏抗性和免疫力。因此,澳大利亚植物检疫政策的基本点,就是严格控制,防止外来病虫害传入。澳大利亚并不奉行“零风险”政策,而是采用“可接受”的或可控制的风险政策,也就是将严格控制建立在风险分析基础上。一种水果要进入澳大利亚,大致要经过以下程序:出口国官方向澳大利亚官方正式提出出口某种水果的要求;在获得澳官方回复后,再向澳官方提供水果产区的病虫害的完整资料以及监测、防治和应急措施;澳官方对有关资料进行评估和有害生物风险分析,在PRA 基础上提出控制措施,这一步骤大约要花1～2 年的时间;就有关进口条件和控制措施与出口国政府谈判;谈判成功,双方签署进口协定,水果正式进入澳大利亚[6 ] 。
3.9 以转基因产品可能对人体、农业和生态环境的危害为借口[7 ,8 ]
从20 世纪80 年代世界上第一例转基因植物出现起,转基因植物已超过数百种。虽然转基因作物安全性问题尚未定论,但各国对转基因生物的管理都极为重视,并通过制定相关的法规和标准对其进行控制和管理。从1995 年1 月到2001 年3 月,共有16 个WTO 成员国就转基因农产品和食品所采取的71 项措施(制定的法规和标准) 向WTO 成员进行了通报,它们分别是新西兰、美国、日本、澳大利亚、韩国、瑞士、欧盟、加拿大、印度尼西亚、挪威、哥伦比亚、捷克、墨西哥和德国,其中发达国家占通报成员的63 %。在71条通报中, 涉及TBT 领域的为28 条, 涉及SPS 领域的为43 条,通报的数量还在呈现逐年上升的趋势。
各国所采取的检验检疫措施可以分为以下几类,其中采用较多的有安全评估和标签措施。
(1) 安全评估制度:在转基因产品进入消费渠道前或进口前,必须对转基因产品或生物进行安全评估,以决定是否允许该转基因产品或生物进口或上市。采取这种措施的WTO 成员国有8 个,为新西兰、澳大利亚、美国、加拿大、欧盟、瑞士、韩国和日本。澳大利亚、新西兰和日本还在安全评估的基础上,制定了已批准的转基因食品名单,列入该名单的转基因食品可以进口或上市。
(2) 标签制度:制定强制性标签法规,转基因产品必须在其标签上标明“GMO 或转基因”字样。采取这种措施的成员有11 个,包括新西兰、澳大利亚、美国、加拿大、瑞士、德国、荷兰、挪威、韩国、日本和印度尼西亚,其中美国、挪威、欧盟和瑞士对产品中转基因物质含量做出了规定,如转基因物质低于规定,无须在标签中标明“GMO 或转基因”字样。(3) 通报制度:加拿大和瑞士要求转基因产品在进入销售渠道前,应向指定部门进行通报;美国则要求进出口转基因产品时,应向指定部门进行通报。
(4) 其它措施:如哥伦比亚制定了进口许可证,美国和瑞士制定了转基因及其产品的申请制度,同时美国还对有关进口的转基因产品及其国外机构采取注册制度,马来西亚对含转基因的婴儿食品采取了禁令,挪威对含抗生素基因编码的转基因食品及其配料采取禁令,墨西哥对转基因产品或生物运输做出了规定等。
随着转基因技术应用范围的扩大, SPS措施越来越成为各国尤其是发达国家控制转基因农产品和食品的有效手段。
3．10 利用检验检疫程序延缓甚至减少进口
1999 年1 月16 日,日本根据其新出台的《家畜传染病预防实施细则》对一些活的家畜进口提出了非常复杂的程序,首先要提前1～4个月申报,出口前需专门隔离35 天,到岸后实行逐个体检,需耗时10～15 天。
2003 年,日本决定对中国的鲜松茸先取样检查,在检查结果出来后再通知海关放行,而以前是取样后先放行再检查。这一简单的程序变更,使中国的松茸在等待中完全丧失了竞争力,丧失了原出口市场50 %的份额。
3．11 要求出口国先解决检疫处理方法,经确认后允许进口美国检疫法规定,所有外国水果在进入美国领土之前,必须完成特定的检疫处理[6 ] 。中国出口美国的河北省鸭梨的主要条件包括:出口鸭梨来自CIQ－APHIS(美国动植物检疫局) 共同认可的果园和加工厂及其周围1km 缓冲区内,悬挂装有methyleugenol 诱芯的Jackson Steiner 诱捕器,对橘小实蝇进行监测,诱捕器的密度为1 个/ km2 ;果病虫害实施防治;6 月10 日前对出口梨套袋;出口的梨不带有美国关注的检疫性有害生物;出口包装、标记和防毁标记要中美双方共同认可;此外,如果CIQ 无法提供鸭梨产区橘小实蝇诱捕资料和足够的气象信息保障体制,这些梨须作冷处理以杀灭可能存在的橘小实蝇,条件限定为0 ℃或以下处理10 天、0.6 ℃或以下11天、1.1 ℃或以下12 天、1.7 ℃或以下14 天。中国稻草出口日本,为防止寄生在稻草、稻谷上的检疫性有害生物传播,出口的稻草必须在由微机自动控制的设备内经过86 ℃、持续4min 以上的饱和蒸汽处理,并在中日双方植物检疫官员共同确认(经完全消毒,抽查合格的稻草由中方签发植物检疫证书,日本植物检疫官员在证书背面签名盖章) 后,方可输往日本。这些技术措施起到了控制病虫害传播蔓延的作用,但是极大地影响了贸易。此外,还有以农产品的品种和产地划分,逐个解禁;对植物及其产品指定入境口岸等。这些措施都使得出口产品的成本加大,从而限制了他国农产品的进口。
检验检疫系统站在国际农产品贸易的第一线,具有人员、技术、设备和信息等方面的优势。当前国际农产品市场对安全、卫生、环保的要求越来越高,随着国外对农药残留、抗生素、重金属含量等等越来越苛刻的要求,农产品出口的形势越来越复杂。检验检疫部门要充分发挥自身的优势,积极研究各国采用的SPS 措施的特点和形式,研究出打破国外技术壁垒的方法和措施,积极为企业开展技术咨询和技术服务,指导做好出口农产品的生产、加工、贮存、保鲜等各环节的技术工作,推进优质农产品出口解禁工作,使我国更多的优质农产品能走出国门,出口创汇。
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